Тамара Сидоренко: Слишком много в стране административных запретов, которые вольно или невольно можно нарушить

В своей статье «Прошлое и настоящее административного права»   я уже отмечала, что в кодексы об административных правонарушениях постоянно  вносятся изменения. С 2003 года по 1 июля 2015 года таких изменений по двум кодексам составило более тысячи.  Обычный гражданин рискует «утонуть» в этих правках, не говоря уже о необходимости ориентации в нюансах   статей о конкретном правонарушении (а их набирается примерно 450) и статьях, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности. Приведенные цифры свидетельствуют еще и о том, что слишком много в стране административных запретов, которые вольно или невольно можно нарушить. Данное подтверждает и статистика. Так, в 2014 году было учтено 4.402.139 административных правонарушений   (т.е., условно говоря, почти по одному нарушению на каждых двух жителей страны, включая младенцев и старцев).

Предлагаю нашим читателям своеобразный «Путеводитель по Административному праву», без знания основных положений и понятий которого гражданину в нашей стране обойтись невозможно.

Вопросы привлечения граждан к административной ответственности регулируются  Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) и Процессуально-исполнительным Кодексом Республики Беларусь (далее – ПИКоАП). Если в первом даны определения административных правонарушений, то второй регулирует процессуальные вопросы.

Кроме судов право составлять протоколы об административном правонарушении и выносить постановления о привлечении к административной ответственности по определенного рода нарушениям предоставлено еще и ведомствам.

Общеизвестно, что привлечение к ответственности общественных активистов и правозащитников зачастую является незаконным, необоснованным, обвинения и доказательства зачастую фальсифицируются. Однако это не мешает судам признавать таких лиц совершившими правонарушение, применяя в качестве наказания административный арест.  Всего этот вид административного взыскания за первую половину 2015 года  был применен в отношении 20 303 человек.         

Статья 9.1 ПИКоАП указывает поводы и основания для начала административного процесса.

Административный процесс считается, в частности, начатым с момента составления протокола об административном правонарушении,  составления протокола о процессуальном действии либо административного задержания физического лица (см. ст. 9.5 ПИКоАП).

Это важно иметь в виду, т.к. в соответствии со ст.  2.8 ПИКоАП  физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, имеет право на защиту. Это право оно может осуществлять как лично, так и с помощью защитника в порядке, установленном настоящим Кодексом.  Более того, ст. 2.3. ПИКоАП прямо обязывает суд, орган, ведущий административный процесс, обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, создать установленные настоящим Кодексом условия для ее осуществления, своевременно принимать меры по удовлетворению их законных требований.

Таким образом, бытующая в органах милиции практика недопуска адвоката с момента доставления задержанного лица в отделение, любые ссылки на некие препятствия в вызове адвоката являются нарушением законодательства. Фиксация задержанным в протоколе  об административном правонарушении или протоколе  задержания данного нарушения имеет важное значение, ибо нарушение права физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, на защиту является основанием для отмены вынесенного в отношении его постановления о наложении административного взыскания (см. ч. 3 ст. 2.8. ПИКоАП).

Протокол об административном правонарушении. Необходимость его составления и реквизиты указаны в ст. 10.2 ПИКоАП.  В частности, протокол об административном правонарушении должен содержать дату и место его составления, должность, фамилию, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого ведется административный процесс; время, место и обстоятельства совершения административного правонарушения с указанием на часть статьи, статью Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающую ответственность за данное правонарушение; фамилии, имена и отчества, адреса потерпевших и свидетелей, если они имеются; отметку о том, что лицу, в отношении которого ведется административный процесс, разъяснены его права и обязанности; перечень материалов, прилагающихся к протоколу об административном правонарушении; иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Протокол подписывается лицом, его составившим,  и физическим лицом, в отношении которого ведется административный процесс.  Оно вправе делать замечания и давать объяснения по содержанию протокола, которые вносятся в протокол. Можно собственноручно внести запись, ибо в бланке протокола имеется соответствующая графа.  И хотя у данного лица есть право отказаться от подписания протокола,  делать этого  явно не стоит.

Фактически это одна  из немногих возможностей отразить и зафиксировать допущенные нарушения прав либо отразить некие просьбы, ходатайства (например, просить о выдаче копии протокола о задержании, заявить о применении насилия, пыток,  об отказе в допуске защитника, изложить просьбу уведомить близких о задержании, написать иное ходатайство). Возможно, в тот момент и даже позже задержанное лицо не получит другой возможности зафиксировать нарушения его прав.     Сам по себе отказ от подписи ничего не удостоверит и не создаст неких трудностей для сотрудников милиции.  Просто в протоколе лицом, его составившим,  будет сделана соответствующая запись о  поступившем отказе от подписи (согласно  ч.1 ст. 10.5 ПИКоАП, если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, свидетель, понятой, переводчик или другое лицо, участвующее в производстве процессуального действия, откажутся подписать протокол об административном правонарушении, объяснение или иной процессуальный документ, когда их подпись обязательна, об этом делается отметка в таком процессуальном документе, заверяемая подписью лица, его составившего. Лицу, отказавшемуся подписать процессуальный документ, предоставляется возможность дать объяснение о причинах отказа, которое заносится в этот процессуальный документ). Известны случаи, когда о возможности дать объяснение гражданин не предупреждался либо не смог воспользоваться этим правом. Подтвердить затем данный факт практически невозможно. Необходимо помнить, что физическому лицу, в отношении которого ведется административный процесс, копия протокола вручается под расписку. Соответствующую отметку в протоколе необходимо ставить после разъяснения прав и обязанностей, предусмотренных ст.4.1 ПИКоАП и получения копии.  Наличие записей в протоколе и его копия у лица, в отношении которого ведется административный процесс,  -   одна из гарантий, что в оригинале протокола не появятся некие дополнительные записи, которых не было в момент его составления.  Они также могут послужить  доказательством в суде фактов нарушений, о которых вы указали, а не «голословно заявляете» якобы только в момент судебного заседания.

Известны случаи, когда  с копией протокола об административном правонарушении гражданина вообще не знакомили, учиняя запись об отказе от подписи.  Доказать затем данный факт очень проблематично. Если задержанному лицу не вручают копию указанного протокола, необходимо, не откладывая, обжаловать данный факт прокурору.

В случае неявки физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, извещенных надлежащим образом, в орган, ведущий административный процесс, для подписания протокола копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола. Необходимо помнить, что вызов гражданина как в органы милиции, так и суд  допускается путем СМС-извещения (если оно соответствует содержанию судебной повестки и зафиксирован факт его отправления и доставки), что предусмотрено ПИКоАП  и инструкциями по делопроизводству, которые действуют в судах общей юрисдикции.  Разъяснения на этот счет 1 октября с. г. обнародовала пресс-служба Верховного суда 

Статьей 10.3 ПИКоАП  предусмотрены случаи, когда протокол об административном правонарушении не составляется.

Административное задержание

Гарантии неприкосновенности личности указаны в ст. 2.4 ПИКоАП:

1. Никто не может быть задержан за совершение административного правонарушения при отсутствии на то законных оснований и в нарушение порядка, установленного настоящим Кодексом.
2. Судья, прокурор, орган, ведущий административный процесс, обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного, административно арестованного свыше срока, предусмотренного законом или постановлением о наложении административного взыскания.
3. Никто из участвующих в административном процессе физических лиц не должен подвергаться насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.

Статья 8.1. определяет  административное задержание в качестве меры обеспечения административного процесса.  В ч.1 ее  дается определение цели применения таких мер, а именно: в целях пресечения административных правонарушений, установления личности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановлений по делу об административном правонарушении. Это важно помнить, ибо известны случаи задержания лиц, не совершивших правонарушение,  только для установления личности, что явно незаконно.

Согласно ст. 8.2. административное задержание физического лица состоит в фактическом кратковременном ограничении свободы физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, за совершение им административного правонарушения, в доставлении его в место, определенное органом, ведущим административный процесс, и содержании в данном месте.  Часть 3 данной статьи указывает, что по просьбе физического лица, задержанного за совершение административного правонарушения, о месте его нахождения в течение трех часов уведомляются совершеннолетние члены его семьи, близкие родственники, защитник, наниматель, с которым задержанный состоит в трудовых отношениях, администрация учреждения образования, учащимся или студентом которого он является. О задержании несовершеннолетнего уведомление родителей или лиц, их заменяющих, обязательно. Выше уже указывалось на желательность письменной фиксации такой просьбы. В данной статье (ч.6) перечислены также лица, в отношении которых административное задержание не допускается (речь идет о высших должностных лицах, судьях и др.).

Административное задержание физического лица в соответствии со ст.8.3 ПИКоАП имеют право осуществлять должностные лица органов внутренних дел  и некоторых других, указанных в ней, органов.       Безусловно, сотрудник милиции обязан представиться и предъявить служебное удостоверение. В противном случае нужно потребовать это сделать. Конечно, желательно, чтобы вы запомнили его данные (при возможности – записали). В случае отказа либо непредъявления документа об этом можно указать в протоколе об административном правонарушении либо в протоколе  об административном задержании.

Административное задержание физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, может длиться не более трех часов и не более 72 часов, если по данному правонарушению предусмотрено административное взыскание в виде ареста либо депортация.     Административное задержание на срок свыше трех часов не может быть применено к несовершеннолетним, кроме несовершеннолетних, задержанных за совершение административного правонарушения, за которое предусмотрено административное взыскание в виде депортации.                       Срок задержания исчисляется с момента фактического задержания, а не с момента прибытия в органы милиции либо составления протокола и т.п. (см. ст.8.4 ПИКоАП).  Время задержания – обязательный реквизит как протокола об административном правонарушении, так и протокола об административном задержании. Последний составляется должностным лицом, осуществившим задержание физического лица, в случае административного задержания физического лица на срок свыше трех часов.

В соответствии со ст. 8.5 ПИКоАП в протоколе административного задержания физического лица указываются дата и место его составления, должность, фамилия, имя и отчество должностного лица, составившего протокол, сведения о личности задержанного, основания, место и время его фактического задержания. При этом задержанному разъясняется установленное пунктом 5 части 1 статьи 4.1 настоящего Кодекса право пригласить защитника. Протокол подписывается лицом, его составившим, и задержанным. В случае отказа задержанного от подписания протокола в нем делается соответствующая запись с указанием мотивов отказа. Копия протокола вручается задержанному по его просьбе. Безусловно, такая просьба должна звучать, о чем указывалось выше.

Необходимо также знать, что ст.  2.16 ПИКоАП предусмотрено право обжалования процессуальных действий, постановлений: лицо, в отношении которого ведется административный процесс, защитник, потерпевший, законный представитель, представитель, свидетель, эксперт, специалист, переводчик, понятой, иные лица, участвующие в административном процессе, вправе обжаловать процессуальное действие или постановление, принятое по делу об административном правонарушении.  Действия и решения должностного лица органа, ведущего административный процесс, могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий государственный орган, прокурору или в суд. Жалоба, поступившая после направления дела об административном правонарушении в суд, орган, ведущий административный процесс, уполномоченные его рассматривать, рассматривается вместе с делом об административном правонарушении. Действия и решения судьи могут быть обжалованы председателю суда. Действия и решения председателя суда могут быть обжалованы председателю вышестоящего суда. Административное задержание физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, может быть обжаловано прокурору или в районный (городской) суд (ст.7.2 ПИКоАП).  Безусловно, эти действия лучше предпринимать адвокату, но не исключена возможность и жалоб со стороны привлекаемого к ответственности лица. Важно также ознакомиться со ст. 2.15 ПИКоАП, которая регулирует компетенции прокурора по контролю за исполнением законодательных актов при ведении административного процесса. Осуществляя надзор за ведением административного процесса, прокурор в пределах своей компетенции:  требует от должностного лица органа, ведущего административный процесс, представления материалов об административном правонарушении;  дает органу, ведущему административный процесс, письменные указания по делу об административном правонарушении; санкционирует производство процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом;  проверяет законность применения административного задержания физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, и иных мер обеспечения административного процесса, а также наложения административных взысканий; освобождает своим постановлением физическое лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию;  отменяет своим постановлением противоречащие законодательным актам постановления о производстве процессуальных действий и применении мер обеспечения административного процесса, за исключением постановлений, вынесенных судом; опротестовывает противоречащие законодательным актам постановления по делам об административных правонарушениях;  поручает органу, ведущему административный процесс, подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором); истребует из соответствующих суда, органа, ведущего административный процесс, дела об административных правонарушениях;  приостанавливает исполнение вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, за исключением постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста или депортации; отменяет своим постановлением в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное органом, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению).

Поручения, постановления и указания прокурора по делу об административном правонарушении направляются органу, ведущему административный процесс, и подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором.

Я специально привела все компетенции прокурора, отраженные в ст. 2.15.

Если данное должностное лицо будет проявлять профессионализм и принципиальность, вполне очевидно, что многие нарушения прав лиц, в отношении которых ведется административный процесс, могут быть устранены. Также необходимо,  чтобы заинтересованные  лица знали положения ст. ст. 7.3 и 7.4 ПИКоАП, регулирующих сроки подачи жалоб, порядок и сроки их рассмотрения.

Как указывалось выше, в протоколе об административном правонарушении содержится требование разъяснения лицу, в отношении которого ведется административный процесс, его прав и обязанностей, предусмотренных ст. 4.1. Однако перечень их довольно объемен, и даже неоднократно привлекаемое к ответственности лицо при добросовестном перечислении ему этих прав, вряд ли в состоянии их запомнить, оценить, использовать. Вот почему следовало бы внимательно и вдумчиво ознакомиться с данной статьей, даже не намереваясь когда-либо нарушить закон.

Как указано в ч. 3 ст. 1 ПИКоАП,  Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях основывается на Конституции Республики Беларусь и общепризнанных принципах международного права. Если вступившими в силу международными договорами Республики Беларусь предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены настоящим Кодексом, применяются правила международных договоров.

В связи с наличием в КоАП таких мер ответственности как административный арест до 15 суток, исправительные работы, штраф  административные дела подпадают под юрисдикцию Международного пакта о гражданских и политических правах

В соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах:   1. Каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Никто не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом.

1. Каждому арестованному сообщаются при аресте причины его ареста и в срочном порядке сообщается любое предъявляемое ему обвинение.
2. Каждое арестованное или задержанное по уголовному обвинению лицо в срочном порядке доставляется к судье или к другому должностному лицу, которому принадлежит по закону право осуществлять судебную власть, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение. Содержание под стражей лиц, ожидающих судебного разбирательства, не должно быть общим правилом, но освобождение может ставиться в зависимость от представления гарантий явки на суд, явки на судебное разбирательство в любой другой его стадии и, в случае необходимости, явки для исполнения приговора.
3. Каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.
4. Каждый, кто был жертвой незаконного ареста или содержания под стражей, имеет право на компенсацию, обладающую исковой силой.

Отрадно, что наши граждане пользуются правом обращения в Комитет по правам человека ООН за защитой своих прав, нарушенных собственным государством в ходе административных процессов. Многие из этих обращений были признаны приемлемыми для рассмотрения, и Комитет для устранения нарушения прав граждан дает Республике Беларусь соответствующие рекомендации.

Тамара Сидоренко, юрист